以问责机制推动“三不腐”建设：作用机理、现实梗阻与发展进路

[摘 要]

“三不腐”机制是中国特色制度反腐模式的具体体现，问责机制作为制度反腐的重要工具，对推进“三不腐”机制建设具有重要作用。其作用机理在于，以充分发挥问责机制的惩戒与威慑功能来形成“不敢腐”的高压态势，以健全问责体系及其配套制度来扎紧“不能腐”的制度笼子，以问责文化的价值引导来构筑“不想腐”的精神堤坝。目前以问责机制推动“三不腐”建设的实践存在着“问责超载”给“不敢腐”带来负外部性、重问责文化轻物质激励影响“不想腐”的效果和“重执行轻决策”的问责导向制约政策腐败治理的及时性等现实梗阻。鉴于此，各级党委和政府在以问责机制推动“三不腐”建设向纵深发展时，可以把以问责与容错的均衡发展将“不敢腐”与“敢作为”统一起来、以问责文化与物质激励双管齐下来全方位构建“不想腐”机制、以健全问责机制来提升政策腐败治理的及时性作为三条发展进路。

[关键词]

反腐倡廉；腐败治理；问责机制；“三不腐”机制；不敢腐；不能腐；不想腐

[中图分类号]D630.9

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2018）06-0021-15

[收稿日期]2018-08-27

[基金项目]

国家社科基金一般项目“中国特色社会主义法治视域下党内法规与国家法律的衔接与协调研究”（17BFX017）；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进研究”（17JZD003）；吉林大学廉政智库建设项目“中国特色‘猎狐’行动的国际合作机制研究”（2017LZZKY006）。

[作者简介]

吕永祥（1988-），男，安徽亳州人，吉林大学行政学院博士生，主要从事政治学研究；王立峰（1976-），男，辽宁鞍山人，吉林大学行政学院教授、博士生导师，主要从事腐败治理研究。

习近平总书记在党的十九大报告中指出，当前我国的反腐败斗争总体上呈现出“不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”[1]的良好局面。统计数据显示，2014年至2017年，我国在透明国际发布的“全球清廉指数”中的排名稳步提升，2017年度的清廉指数得分为41分，排名77位，上升到了一个阶段性历史高位。上述腐败治理成效的取得与我国的腐败治理模式逐渐从运动反腐向制度反腐转变密切相关。2018年1月，中央纪委书记赵乐际在十九届中央纪委二次全会上将“深化构建不敢腐、不能腐、不想腐的體制机制”作为2018年的一项重点工作[2]。问责机制在推动“三不腐”机制建设中发挥了重要的作用。目前学术界围绕着“三不腐”机制研究取得了丰硕的成果，但是对问责机制在推动“三不腐”机制建设中发挥的作用这一议题的研究则相对薄弱。现有的少量研究主要是从廉政问责程序的全面嵌入性运作与“三不腐”机制建设之间的关系[3]、完善问责机制在构建“不能腐”的防范机制中的重要作用[5]等维度展开，在研究的全面性和深入性上尚存在进一步拓展的空间。基于此，本文将推进“三不腐”机制建设作为研究旨趣，以问责机制作为切入点，通过对问责机制的构成要素、内在功能与体系构成的全方位分析，力求揭示以问责机制推动“三不腐”机制建设的作用机理、现实梗阻与发展进路，以期为党和政府进一步提升”三不腐”机制的腐败治理效能提供理论参考和对策建议。

一、以问责机制推动“三不腐”机制建设的作用机理

腐败现象的发生，通常由腐败动机、腐败机会和腐败成本三个要件组成，三者分别与“不想腐”的抑制机制、“不能腐”的防范机制、“不敢腐”的惩罚机制相对应。作为制度反腐的重要工具，问责机制可以通过发挥惩罚与威慑的内在功能形成“不敢腐”的高压态势、通过健全问责体系及其配套制度扎紧“不能腐”的制度笼子、通过问责文化的价值引导构筑“不想腐”的思想堤坝，三管齐下助力于构建“三不腐”有效机制。

（一）充分发挥问责机制的惩罚与威慑功能，形成“不敢腐”的高压态势

“所谓‘不敢腐’，就是通过强力惩治来打压腐败气焰，让心存侥幸者付出成本和代价_{SWYdWu+p72SU9BCdDeUNGka0Gl4SKIc1jvBcD1kYGlk=}，使之如芒在背、心生畏惧，以形成清正廉洁的制度氛围。”[6]腐败治理研究中的理性选择学派认为，政府官员是否“敢腐”主要取决于成本——收益计算的结果，构建”不敢腐”机制的关键是提高政府官员的腐败成本。“在腐败收益不变的情况下，如果惩罚的方式足够严厉、受惩罚的范围足够大，潜在的腐败行为就会受到威吓和阻止。”[7]腐败行为被查处的概率和被惩罚的力度是腐败成本的重要组成部分，两者分别对应于问责机制的强制要素所包含的“威胁使用强制”和“事实上使用强制”两个方面的内容。所谓“事实上使用强制”主要是指“问责机构有能力对违反他们的公共职责的权力使用者施加惩罚”[8]（P17），这是问责机制惩罚功能的主要来源。所谓“威胁使用强制”主要是指问责机构能够凭借腐败行为被发现和惩处的高概率使政府官员形成一旦从事腐败行为就会受到问责的稳定预期，这是问责机制的威慑功能的主要来源。问责机制之所以有助于构建“不敢腐”的有效机制，正是得益于作为一种责任追究机制，它具有惩罚和威慑的重要功能，能够通过提高政府官员的腐败成本，使其因为害怕承担严重的问责后果而“不敢腐”。

首先，问责机制根据问责对象触犯问责情形的性质和情节的不同，规定了严厉程度不同的多种问责方式，其中不乏降职、责令辞职和免职等重处分方式，严厉的问责后果提高了政府官员的腐败成本。以党内问责为例，《中国共产党问责条例》中规定的问责方式不仅仅包括检查、通报、纪律处分等轻微的问责方式，还包括改组、停职检查、调整职务、责令停职、降职、免职等严厉的问责方式，并且各种严厉的问责方式之间是可以叠加使用的。不仅如此，党内问责、行政问责和法律问责的各种问责方式也是可以相互配合使用的，各种问责机构相互分工，对腐败官员施加没收违法所得、开除党籍、开除公职、移送司法机关处理等经济、政治和法律等各个方面的严厉惩罚。问责机制的惩罚功能所产生的高昂的腐败成本，使腐败行为成为一种高风险的非理性行为，从而巩固了“不敢腐”的高压态势。

其次，问责机制能够通过设置制度化的问责情形与规范化的问责程序保障“有责必问、失责必究”的问责原则得到贯彻落实，以此提高腐败行为被惩处的概率，发挥对潜在的腐败主体的威慑效应。正如贝卡利亚所说：“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性 。”[9]（P59）对于潜在的腐败主体而言，问责机制的威慑力不仅来源于其严厉的惩罚力度，更来源于惩罚结果的稳定性和可预期。党的十八大以来，以《中国共产党问责条例》的颁布为代表，我国不断提升问责体系的制度化水平，确立了“有责必问、失责必究”的问责原则，任何政府官员无论职务高低，只要触犯了问责情形，就要带来问责程序的启动和问责后果的承担。2017年1月至9月，先后有省部级及以上干部50余人，厅局级干部2300余人，因为违法乱纪、全面从严治党不力等原因而受到各种问责机制的处分[10]。问责机制启动的高频率和问责对象的全覆盖，契合了我国反腐败“无禁区”的特点，极大地提升了腐败行为被查处的概率，充分发挥了问责机制对潜在的腐败主体的威慑效应。

（二）健全问责体系及其配套制度，扎紧“不能腐”的制度笼子

根据制度反腐理论，目前我国正处于社会转型期和制度建设阶段，现有法律制度体系中存在的缺陷与漏洞是导致腐败机会产生的一个重要原因。鉴于此，习近平总书记多次强调，“要不断强化‘不能为’的制度建设”[11]（P70），“构建‘不能腐’的有效机制”。问责机制在构建“不能腐”机制中的重要作用体现在以下两个方面。

一方面，从问责体系的角度看，行政问责、政治问责、党内问责等各种问责机制相互分工配合，共同构筑起一个贯穿执政党和各主要国家机关的体系严密、结构完整的问责体系，优化了管权用权的制度体系。问责制建设不仅被用于发现和惩处腐败行为，而且也可以和发现腐败成因和堵塞制度漏洞的制度体制机制建设结合起来。纪律检查体制改革和国家监察体制改革的实施，进一步完善了党内问责制和党风廉政建设责任制的结构功能及其腐败治理效能。进行各种问责机制的制度化建设的过程，就是在腐败治理过程中不断健全依法治权的党内法规制度体系和国家法律制度体系的过程，这就将政党权力、国家公共权力都关进“制度的笼子”之中，将党政领导干部和一般国家公职人员都纳入到问责范围之中，通过不断扎紧“不能腐”的制度笼子，减少了因为制度漏洞和制度缺陷而产生的腐败机会。

另一方面，从问责机制配套制度的角度看，问责机制是一种具有高度整合性与关联性的制度类型，它的构成要素包括信息、辩护和强制[8]（P17），其中每个构成要素都与若干法规和制度具有高度的相关性。信息要素着力于解决问责主体和问责对象之间因为信息不对称问题而产生的腐败问题，与党务与政务公开制度、重大情况通报制度、党内巡视制度等各项具体制度具有高度的相关性[12]。辩护要素着力于通过问责主体对问责对象进行制度化的询问与质询，来发现和纠正政府官员轻微的违纪问题，发挥“抓早抓小”的预防腐败作用，它与述职述廉制度、质询制度等制度具有高度的相关性。强制要素着力于通过事实上使用强制手段的制裁效应和威胁使用强制手段的威慑效应，提高政府官员的腐败成本，弱化其腐败意愿，它与《中国共产党纪律处分条例》《行政机关公务员处分条例》等法规制度具有高度的相关性。以问责制为纽带，加强问责制与上述辅助问责制度的一体化建设，不仅有助于在较短时期内实现健全党内法规制度体系和国家法律制度体系的目标，而且有助于这些制度在与问责制的协同运作过程中有效发挥各自惩治腐败和预防腐败的问责效果。

（三）弘扬问责文化的价值引导，构筑“不想腐”的思想堤坝

“所谓‘不想腐’，就是公职人员牢固树立正确的理想信念，从心理上‘戒除’对腐败的不良预期，在主动放弃腐败的同时确立廉洁自律的思维习惯和行为取向，并最终实现对廉政价值认知的升华。”[6]腐败现象的产生具有思想根源，官本位思想與特权观念等传统文化的消极影响，是导致我国政府官员产生腐败动机的重要原因[13]（P25）。鉴于此，构建“不想腐”机制的关键是通过廉洁文化的引导消除政府官员的腐败动机，从思想源头上治理腐败。按照制度经济学的分类，制度包括正式制度和非正式制度两种类型。与之相对应，问责机制也具有“作为一种美德的问责”和“作为一种机制的问责”两个面相[14]，前者对应于倡导政府官员提高行政伦理水平的问责文化，后者对应于约束政府官员行为的正式问责制度安排。问责文化之所以对构建“不想腐”机制具有积极作用，是因为作为廉政文化的重要组成部分①，问责文化强调政府官员要树立“廉洁”“正直”的行政伦理标准以及“权力即责任”“权力越大责任越大”的责任意识，对铲除“官本位”意识和特权观念等容易滋生腐败动机的思想土壤具有重要的作用。

首先，从问责文化对特权观念的消解来看，问责机制属于责任政治的一种具体制度类型，问责文化植根于责任文化之中，以“权责一致、权责对等”为基本原则，加强问责文化建设对于消解“有权无责”“权大责小”的特权观念具有重要作用。在权力与责任之间关系的问题上，问责强调责任相对于权力的优先性，“强调政府官员履行为社会民众提供公共产品和公共服务的积极责任是他们行使公共权力的正当性基础”[15]，这与强调政府官员“有权无责”和“权大责小”的特权观念恰好是背道而驰的。加强问责文化的培育，有助于让政府官员认识到责任先于权力而产生以及履行职责的必要性和不积极履行职责的严重后果，提升他们的行政伦理水平和责任感，进而消除特权观念产生的思想土壤。

其次，从问责文化对“官本位”思想的消解来看，人民主权理论是问责文化的思想渊源之一，在人民主权理论看来，授权是问责的基础和前提，社会民众将自身的一部分权利让渡出来交给政府，政府作为“代理人”在行使公共权力时需要对作为“委托人”的社会民众负责。因此，问责文化从根本上说一种现代的“民本”文化，与中国传统文化中的“官本位”思想是针锋相对的，它将社会民众视为公共权力的所有者，强调问责制要为保障政府官员负责任地行使公共权力和增进社会福祉保驾护航。由此来看，加强问责文化的培育，有助于从抽象的权力关系中提升社会民众的政治地位，消解“以官为本”“以官为贵”“以官为尊”的传统价值观念对政府官员的行为趋向的消极影响，减少因为民众依附于官员、不敢监督官员而产生的腐败现象。

二、以问责机制推动“三不腐”机制建设的现实梗阻

（一）“问责超载”给“不敢腐”机制带来负外部性

从问责理论的角度看，西方问责研究者在强调问责机制在腐败治理中发挥积极作用的同时，日益认识到问责机制自身的局限性，强调当问责机制建设超过适宜的规模和限度之后甚至会给腐败治理包括政府治理带来一定的负外部性。正如有学者所说：“更多的问责制度安排并非自然而然地带来更好的腐败治理效果，相反问责制度过多过密反而会窒息政府官员的创造性和积极作为的能动精神”[16]，迫使政府官员因为履行职责风险太高而不敢积极履行职责，有学者将这种现象概括为“问责超载”[14]。

“问责超载”的问题在我国构建“不敢腐”机制的过程中有着具体的表现。有些地方制定的问责规范不仅数量庞大、名目繁多，而且比《中国共产党问责条例》中规定的问责情形更多、问责方式更为严厉。这种问责机制繁复设置且问责结果畸重的情形对提高反腐败力度和形成高压反腐态势大有裨益，成为一些地方履行党风廉政建设的主体责任和监督责任的一种策略性选择。但是需要强调的是，“问责机制所针对的最终问题并不是严格限制政府官员的行为，而是要确保政府做出各种有效合法的行政行为”[17]（P221）。上述做法在构建保障政府官员廉洁用权的严密廉政制度体系的同时，也产生了一定的负外部性，一个典型表现就是在高压反腐态势下政府官员行政不作为的问题变得日益突出[18]。有学者通过对我国基层政府官员的实地访谈和问卷调查发现，由于上级党委和政府的问责力度太大，一些地方基层政府官员的行为逻辑正在从“邀功”转变为“避责”[19]。问责力度不合理和无限制地提高无形中增加了政府官员的职责风险，使得“不作为”“慢作为”成为一些政府官员保护自身的一种策略性行为。《人民论坛》问卷调查中心基于8896份公众样本的调查结果显示：五成以上受访者认为“胆小怕事‘不敢为’”是“为官不为”的真正原因[20]。

（二）“重问责文化轻物质激励”影响“不想腐”机制的效果

构建“不想腐”机制的关键是弄清楚腐败动机的产生原因，抑制政府官员的腐败动机。有学者根据腐败动机产生原因的不同将腐败划分为“由于需要而产生的腐败”和“由于贪婪而产生的腐败”两种类型[21]。对于前一种腐败而言，“低收入逼迫政府官员为了提高收入而接收贿赂”[22]，物质和基本生理需要得不到满足是导致政府官员产生腐败动机的重要原因。对于后一种腐败而言，官本位思想、特权观念等不健康的思想价值观念为腐败现象的滋生提供了思想土壤。虽然从应然角度看，问责机制作为一种构建“不想腐”机制的整合型制度工具，能够凭借问责文化“褒廉贬贪”的价值引导功能提高政府官员廉洁自律的道德满足感，铲除腐败动机滋生的思想土壤；凭借问责机制的绩效导向与激励功能对积极作为的政府官员进行奖励，铲除腐败动机滋生的物质土壤。但是反观目前问责制在我国构建“不想腐”机制中的具体运用，却总体上呈现出重视问责文化的价值引导功能而忽视问责机制的物质激励功能的特征，影响了对腐败动机的抑制效果。

受到中国共产党强调意识形态和发挥人的主观能动性的重要性等因素的影响，一些党员领导干部往往过于強调思想道德建设的重要地位，在强调培育问责文化有助于提升政府官员的行政伦理水平和责任意识，对铲除腐败动机的思想土壤具有重要作用的同时，却忽视了政府官员还具有“经济人”的一面以及问责机制所具有的物质激励功能及其对铲除腐败动机的物质根源的重要作用。一个典型的表现就是，在基层党员干部队伍中“两学一做”“三严三实”等思想道德教育活动频繁开展，但是基层公务员的工资收入相对于企业员工工资和其他公共单位工资收入偏低、相对于经济发展速度偏慢的问题却始终尚未得到有效的解决②，基层公务员并没有因为积极履行扶贫、环境保护、提供公共产品和公共服务等繁重的职责而得到合理充足的物质激励。问责机制的文化浸润功能与物质激励功能之间发展的不均衡，不仅会制约构建“不想腐”机制的效果，而且对问责文化培育本身也会产生一定的消极影响。当国家公职人员特别是基层公务员因为工资水平太低而收受贿赂、或者因为相对剥夺感太高而滥用职权等腐败情形时常发生时，问责文化倡导的行政伦理、责任伦理与频繁出现的贪腐行为之间的巨大反差反而会消解问责文化对腐败动机的抑制作用，甚至会带来一定的消极后果。正如有学者所说，“如果没有其他配套举措，仅仅依靠单纯的思想道德教育，‘不想腐’上的效果是十分有限的，也很不可靠”46c71c5818c67b15783ed07557882e8bd6fbc8726e491cd479b494dd4e8a7f16[23]。

（三）“重执行轻决策”的问责导向制约政策腐败治理的及时性

公共政策运行流程从某种程度上来说就是公共权力的行使过程，政策制定、政策执行和政策结果反馈等环节都蕴含着腐败的风险，都需要通过设置问责机制来解决相应的腐败问题。有学者针对腐败问题发生的公共政策流程的不同，将公共政策腐败划分为决策腐败、执行腐败和监督腐败等类型[24]（P249），三者分别与决策问责、执行问责和结果问责三种问责机制相对应[25]（P165）。从公共政策运行流程的时间顺序看，政策腐败和治理政策腐败的问责机制都具有鲜明的时效性，从监督腐败到执行腐败再到决策腐败是一个腐败现象逐渐接近权力腐败源头的过程，从结果问责到执行问责再到决策问责，也是一个问责机制的时效性逐渐递增的过程[26]（P6）。从时间维度出发，针对公共政策运行流程中越早出现的腐败问题，越早设置预防与惩治腐败行为的问责机制，问责机制在腐败治理中的时效性就越高。基于此，从应然层面看，由于许多执行腐败和监督腐败问题都是由决策腐败衍生出来的，要提高我国政策腐败治理的及时性，就需要重点围绕决策腐败这一权力腐败的源头问题建立健全我国的决策问责机制，以实现从源头上治理腐败的目标。但是反观目前我国围绕公共政策腐败而设置的各种问责机制，却总体上呈现出“重执行轻决策”的特点，重视执行问责和绩效问责的制度建设，决策问责机制建设相对滞后且启动频率偏低。

一方面，从行政问责的角度看，虽然决策权力与责任更为集中的行政首长负责制为建立重大行政决策责任追究制提供了便利条件，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也强调要建立重大行政决策责任追究制，但是目前行政决策责任追究制建设的实践不仅主要停留在地方层面，而且还存在决策问责制启动频率偏低的问题。从行政问责的角度看，有学者通过对2003年至2012年间318个问责事件的统计分析发现，“针对行政决策环节的问责非常稀少，在其所收集的318个问责事件中，只有9件是有关决策问题的问责”[27]（P64）。另一方面，从党内问责的角度看，虽然《关于党政领导干部问责的暂行规定》将决策严重失误作为一种重要的问责情形，党的十八大报告也明确提出要“建立决策问责和纠错制度”，但是在《中国共产党问责条例》设置的问责情形中却鲜见关于决策问责的专门系统的规定。决策问责的制度建设及其运行实践的上述缺失，使问责丧失了及时发现和惩治决策腐败的最佳时间，导致决策腐败进一步衍生出执行腐败、监督腐败等后续的腐败行为，制约了政策腐败治理及时性的提升，给我国的经济发展与政治生态造成严重的危害。

[BT1]三、以问责机制推动“三不腐”机制建设的发展进路

（一）以问责机制与容错机制的均衡发展来实现“不敢腐”与“敢作为”的有机统一

为弥补问责机制自身的缺陷，解决全面深化改革情境下政府官员改革创新动力不足和为官不为等问题，新一代党和国家领导人多次在不同的场合强调，要“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲”。容错机制的出现正是为了解决“问责超载”带来的“不敢为”问题，为政府官员“敢作为”提供激励机制和制度保障。要实现政府官员“不敢为”的约束与“敢作为”的激励相统一，就需要实现问责机制与容错机制的协调发展与相互配合。

首先，各级党委和政府要将习近平总书记“严管与厚爱结合、激励和约束并重”的辩证思想确立为问责机制与容错机制协调发展的指导思想。围绕着如何处理好问责与容错之间的关系，习近平总书记提出了一整套严管与厚爱结合、约束与激励并重的辩证思想。2016年1月，习近平在“在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话”中提出了“三个区分”的思想，初步明确了问责和容错、严管与厚爱之间的界限。2017年10月18日，习近平在党的十九大报告中强调，“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”[1]。严管与厚爱结合、约束与激励并重的辩证思想从“将厚爱寓于严管之中”“厚爱不能代替严管”“监督即是信任”等维度揭示了问责机制与容错机制之间的目标一致性与功能协调性，启示我们实现问责机制与容错机制之间的协调发展，需要坚持顶层设计的通盘考虑与各自机制功能的合理分工。要从反思问责机制的局限入手构建容错机制，以释放政府官员的改革创新活力；要从防止容错免责泛化入手保障问责的效果，以维护问责机制的严肃性与威慑性。

其次，各级党委和政府要从对政府官员的责任类型的精细化划分与对改革创新工作失败性质的深入分析入手，完善问责机制与容错机制分工协作的制度设计。一方面，从责任类型划分的角度看，根据行政行为的改革创新程度的不同，可以将政府官员的责任类型划分为日常管理责任与改革创新责任，容错免责的情形应当主要适用于先试先行中出现的改革创新责任，日常管理责任履行不到位则属于应当问责的范畴，不能将容错免责泛化到日程管理工作中来。根据责任性质的不同，可以将行政责任划分为政治责任、行政责任、道义责任和法律责任四种基本类型[28]，政府官员因为改革创新工作失败而承担的行政责任、政治责任和道义责任是可以根据具体情形考虑予以合理容错免责的，但是法律责任则是党和政府不应当予以容错免责的。另一方面，从动机、能力和结果等维度划分改革创新工作失败的具体类型，进一步明确问责和容错免责在适用条件上的差异。以习近平总书记的“三个区分”标准为依据，政府官员从事改革创新工作是出于实现制度创新与增进社会公共利益等善良动机、改革创新工作失败是由于不可抗力等外部原因、改革创新工作的失败并未造成恶劣的政治、经济与社会后果，可以成为容错免责的三个适用条件。反之，政府官员从事改革创新工作是出于谋求个人私利等自利考虑，改革创新工作失败是因为出发点和方向错误、改革创新工作失败造成恶劣的政治、经济和社会后果，则应当成为问责机制的三个适用条件。

（二）以问责文化与物质激励双管齐下合力构建“不想腐”机制

腐败动机产生的原因往往不是单一的，而是呈现出混合性的特征。美国腐败问题研究专家罗伯特·克利特加德用数学公式的形式将腐败动机的影响因素概括为“腐败动机=贿赂-道德损失-（被发现和制裁机会×所受处罚）>薪金+廉洁自律的道德满足感”[33]（P58）。该公式告诉我们，政府官员的薪金收益和廉洁自律的道德满足感太低是导致腐败动机产生的两个重要原因。以问责机制作为制度手段，从内在和外在两个方面全方位地构建“不想腐”机制，需要采取问责文化的廉政价值引导与问责机制的物质激励双管齐下的方式。

首先，各级党委和政府要将问责文化的培育纳入到廉政文化培育的整体框架之中，将问责文化的责任意识培育、贪腐行为贬抑等功能纳入到“崇廉拒腐”的行政伦理价值塑造体系之中，彰显问责文化对政府官员廉洁从政的价值引导功能。问责文化不仅是一种惩贪文化，更是一种崇廉文化。一方面，从问责文化的正面激励功能来看，各级党委和政府可以通过给长期廉洁从政的典型人物授予荣誉称号、树立为先进典型、在新闻媒体上集中宣传报道、写入廉政教育教材之中等多元渠道，在干部队伍和整个社会中着力营造“褒廉”“崇廉”“尚廉”的政治生态与社会氛围，提升政府官员廉洁自律的道德满足感，铲除政府官员滋生腐败动机的精神土壤。另一方面，从问责文化的负面激励功能来看，各级党委和政府要利用伦理道德比国家法律的要求更为严格的特点，除了将贪污腐败作为一种职务违法和职务犯罪行为看待以外，还需要通过反面典型宣传、披露贪腐官员的忏悔录中的相关内容等方式，在整个社会营造“腐败可耻”的文化氛围，使腐敗行为处于强大的舆论压力之下，增加政府官员从事腐败行为所承受的心理负担和名誉损失，提高腐败的心理成本。

其次，各级党委和政府要充分发挥问责机制的激励功能，通过对积极履行法定职责的政府官员给予提高工资收入、增加福利待遇、提供更好的职业发展前景等激励方式，解除政府官员廉洁从政和积极作为的后顾之忧，增加他们从事腐败行为的机会成本，消除“基于需要产生的腐败”。从具体举措来看，各级政府要将公务员的工资收入制度、职位晋升制度、社会保障制度与政绩考核制度、问责制度勾连起来，将廉洁从政和有效从政作为两个重要的考核与问责指标，结合公务员履行政府职责的数量、态度与效果、国民经济发展速度、其他行业人员的工资水平及其增长速度等综合因素，建立合理的公务员工资增长机制与工作保障机制。此外，还可以考虑借鉴美国和我国香港特别行政区的廉政经验建立健全廉洁年金制度，给退休之后经过纪检监察机关离职审查后鉴定为“廉洁”的公务员，根据其工作年限和工作绩效发放一笔可观的廉洁金，对发现贪腐行为的公务员全部或部分取消其退休待遇，从而提高他们从事腐败行为的机会成本，铲除腐败动机滋生的物质土壤。

（三）以健全决策问责机制提升公共政策腐败治理的及时性

从过程上讲，决策问责机制实质上包括了决策腐败的责任认定和决策腐败的责任追究两个重阶段，“责任认定是责任追究的前提，责任追究是责任认定的结果 ”[27]（P72）。以健全决策问责机制提升公共政策腐败治理的及时性，可以从以下两个方面入手：

首先，从决策腐败责任主体认定的角度看，各级党委和政府可以通过建立健全决策意见备忘录制度和决策腐败责任终身问责及责任倒查制度，解决决策腐败的责任主体的认定难题和流动难题。集体决策原则带来的决策腐败的责任认定的“多只手难题”[30]和党政领导干部交流制度带来的决策腐败的责任主体的跨地区、跨部门和跨单位的流动问题，使得问责机构在认定和处理决策腐败的责任主体时经常面临着障碍。一方面，为了确定决策腐败的责任主体，各级党委和政府可以考虑建立健全决策意见备忘录制度，由党政机关组织专门人员对正式决策环节每位决策者的决策意见签署备忘录，要求每位决策者表明赞成或反对的具体态度并提供相应的支撑理由，以作为后来追究决策失误和决策腐败问题时认定责任主体的重要依据。决策意见备忘录作为上级党政机关进行重大决策合法性审查和决策腐败责任倒查的重要辅助材料，要交由纪检监察机关或党委组织部门专门保管并设置相应的密级，一旦签订就不允许修改。另一方面，为解决决策腐败的责任主体的流动问题，各级党委和政府可以考虑建立重大决策腐败责任的终身问责制度及责任倒查机制，确立责任认定“对人”和“对事”并重的原则，延长决策问责的时效。无论当初某项重大决策的决策者被调到何种职位和任何地区，一旦从事实上认定该决策者当时存在决策严重失误和决策腐败的情形，就应当由相关主管部门对其进行严肃的责任追究。

其次，从决策腐败主体责任追究的角度看，在腐败治理的视域下健全决策问责机制应当将决策腐败设置为一种比决策失误更为严重的问责情形，围绕两者之间的差异设置两套差异化的问责机制，对决策腐败的责任主体设置更加严厉的问责方式和更加严重的问责结果，防止党政领导干部以决策失误为借口逃避决策腐败的政治与法律责任。目前我国出台的《关于党政领导干部问责的暂行规定》和《中国共产党党组工作条例（试行）》等决策问责制度主要以决策失误或决策严重失误作为问责情形，并没有将性质与后果更为严重的决策腐败纳入到问责情形中来。决策腐败往往衍生出用人腐败、一把手腐败、政策执行腐败与政策结果腐败等腐败类型，对国家经济发展与政治生态的影响也往往比决策失误更为严重。鉴于此，各级党委和政府在进一步健全决策问责机制时，应当将决策腐败作为一种法定的问责情形，从决策主体是否具备“背离公共利益谋取私人利益或小团体利益”的主观动机[31]、决策结果是否表现为某些决策者不当得利等维度将决策失误和决策腐败两种问责情形区分开来，对决策腐败的责任主体设置更加严格的认定标准和更加严重的问责结果。与决策失误不同，决策腐败是一种职务违法或职务犯罪行为，对于决策腐败的责任主体，不仅要追究其行政责任和政治责任，还要追究其法律责任。党内问责机构和行政问责机构在根据决策腐败的情节轻重对其做出开除党籍、开除公职等问责处分决定之后，还应当将决策腐败的责任主体移交给司法机关，以追究其法律责任。

注释：

①问责文化和廉政文化之间具有高度的交叉性，两者都强调政府官员承担的责任的公共性、责任相对于权力的优先性以及贪腐行为的非道德性。但与问责文化相比，廉政文化的外延更为广泛。

② “自2006年实施‘阳光工资’改革以来，公职人员工资激励不足，大量职级较低的基层公职人员，工资增长幅度相对有限，且滞后于经济增长速度。”参见：过勇、贺海峰.“不必腐”机制： 反腐败标本兼治的重要保障[J].国家行政学院学报，2017，（6）：51-59.

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