从“数字化”到“互联网+”：城市管理的多元共治之道

[摘 要]

现代城市管理的有序推进，需要实现由一元管理到多元共治模式的转变。目前，我国的“数字化城市管理”模式本质上仍为一种基于科层制的一元化管理，因而也就难以避免科层制带来的困境：囿于“条块分割”的管理体制，部门间的协调难以顺畅展开，基于专业分工的权责划分不够清晰，而行政主导下的管理活动亦缺乏社会力量的有效参与。为此，应契合万物互联的新时代特点，建构“互联网+城市治理”的新模式，构筑扁平式的跨部门协作平台、职权分工基础上的综合管理平台以及多元化的社会参与平台，进而形成城市管理的多元共治新格局。

[关键词]

城市管理；城市治理；数字化城市管理；科层制；互联网+城市治理

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2018）06-0074-11

[收稿日期]2018-09-20

[基金项目]山东省法学会2018年度省级法学研究课题“深化体制改革背景下环境行政执法权构造研究”（SLS（2018）-28）。

[作者简介]

郭大林（1984 -），男，山东高密人，法学博士，鲁东大学法学院讲师，主要从事宪法学、城市治理研究。

在广义上，城市管理包括对存在于城市空间范围内所有人与事的管理，其管理者包括了环境、交通、工商、治安等众多管理部门，管理对象亦可谓无所不包，市民的政治、经济、文化、社会活动均被囊括在内，具有最大的综合性。在狭义上，城市管理是指政府设立专门的城市管理机构，如城市管理委员会、城市管理执法局，专司城市管理工作。这些部门对包括公共设施、市容环境、供水节水、风景园林等在内的诸项事务享有管理权，同时对城市中的生产经营、建筑施工、餐饮活动、休闲娱乐等享有执法权。本文采用对城市管理之狭义理解，将城市管理定义为由专门城市政府部门采取的一种管理与执法活动。现代城市管理的高复杂性、系统性要求管理者采取更为高效与智能的管理手段。当前我国主要采取“数字化城市管理”模式，而在“互联网+”时代的背景下，城市管理应当改变这种模式，借助互联网技术来实施对城市的管理活动，如此方能提升管理绩效，实现城市管理现代化的目标。

一、“数字化城市管理”模式及其科层制难题

“数字化城市管理”是目前我国采取的一种城市管理模式。在这一模式下，管理对象被分为部件和事件两类，前者主要是桥梁、道路等市政基础设施，后者则指需要处置的破坏城市管理秩序的行为。在此基础上，城市管理部门采用实体数据库、空间信息、无线网络等现代科技手段，以单元格的形式进行城市管理。通常而言，城市管理者会采取“一个中心，两条轴线”的具体形式，即以市、区的专门城市管理机构为中心，由其负责辖区内城市管理的规则制定、行政指导、行业管理。同时，以管理与监督职能划分为基础，围绕城市管理机构，形成案例处置、调度协调两条轴线，前者包括案件的受理、监督、核查、结案、评价等工作，后者包括部件、事件的派遣以及与城建、环保、卫生等各职能部门关系的协调工作。

“数字化城市管理”模式试图借助现代信息技术、数据处理手段改进城市管理方式，其实施效果也在一定程度上改变了传统人工管理信息化水平低的弊端，降低了多头管理、重复管理带来的成本，提高了城市管理的现代化程度，从而使得管理活动由被动变为主动。专门的城市管理部门主要负责信息收集、整理与分配的整个程序，使得管理者能够迅速了解市政设施、城市环境的真实情况，及时处理已经出现或可能出现的事件和部件问题。然而，“在当今社会，科层制已成为主导性的组织制度，并在事实上成了现代性的缩影”[1]（P17），科层制已然成为现代政府管理的最主要形式，城市管理自然也概莫能外。透过“数字化城市管理”的技术表象，其本质上仍是一种马克斯·韦伯所说的科层制管理，因而也就难以从根本上避免科层制管理带来的难题。

（一）“条块分割”下的协调不畅

科层制管理意指由受过专门训练的职业官员根据理性化的规则进行管理的制度体系，其运作奠基于职权分工与等级划分之上，各个管理主体根据不同级别形成“金字塔”式的权力架构和“条块分割”的管理架构，即不同级别的政府、同一级别的政府部门之间彼此分割的碎片化管理[2]。“所有岗位的组织遵循等级制度原则，每个职员都受到高一级职员的管辖。”[3]（P25）“数字化城市管理”模式虽然试图以技术化的手段改善科层制的等级化弊端，但是，“技术总是进行着这样的循环：为解决老问题去采用新技术，新技术又引起新问题”[4]（P75）。在“数字化城市管理”模式下，“条块分割”的现行制度仍难以撼动：“条”涉及各级城管部门之间的关系，强调的是管理决策的执行力；“块”则涉及城市规划、交通、工商、治安等同级部门之间的关系，强调职能部门的平衡与沟通。在“条块分割”体制下，“数字化城市管理”的“两轴”均遭遇了科层制的难题。由于条块之间处于独立与封闭状态，信息为不同部门所掌握，不同的部门不愿进行信息共享，城市管理部门在信息收集时往往会遭遇来自其他部门的阻隔，即“不同政府机构在职能、资源、信息、利益等方面不能充分整合、及时交流、高效利用”[5]，进而形成所谓“信息孤岛”现象。即便信息收集得以顺利展开，但在“金字塔”式的权力等级架构下，案件派遣仍可能因受制于政府部门之间的级别关系而难以完成。例如，有的地方数字化城市管理中心是科级部门，其能够将案件成功派给处级部门并获得妥善处理的几率并不高。案件处理遇到困境时需要城管部门有效发挥调度协调轴线功能，但 “信息孤岛”的存在使得统一协调机制成了无源之水、无本之木，而等级体制的格局无疑进一步弱化了协调的实效性。最终，案件处理与调度协调只能由更高级别的政府官员以行政命令的方式推进。

（二）专业分工中的权责不清

“数字化城市管理”的有效推进，需要以部门之间的专业分工为基础，这也是科层制产生的前提。“官僚制是分工精细化和合理化的体现，这种精细和合理使官僚制变成一部恒定的、难以摧毁的机器。”[6]在“数字化城市管理”模式下，不同部件或事件分屬不同管理部门，城市管理机构会根据各自职权分工将其分别派送。如行为人实施的破坏公园植被的行为属于园林部门的职权范围，而违法停车行为则为交通部门所管辖，违法摆摊经营行为则隶属于市政部门。不过，专业分工的困境就在于完全分类的难以实现，“尽管总体社会在理论和相对意义上可以按部门分割，进而形成纯粹的部门性事业，然而，并非所有的领域都能进行这种分割，并依靠单一社会主体负责”[7]。“数字化城市管理”模式不得不面临类型化的难题，对城市管理对象的分类意味着必然产生难以归类的行为，这些行为遂成为城市管理的“模糊地带”，如夜市中经营行为产生的噪音应由环保部门抑或由市政部门管辖就难以确定。在这些模糊地带中就会产生权责不清的问题，表现为管理部门权力边界、责任主体的不明确，权限交叉与管理真空并存。当城管部门对处于“模糊地带”的事项进行派遣或与其他部门协调时，相互推诿的现象就会出现。

（三）行政主导下的参与不足

科层制管理的特点之一就是行政部门主导管理活动，成为唯一的管理者，决策、执行、监督的整个过程体现的是政府一元化的管理意志，社会公众被排除在外。在“数字化城市管理”模式中，信息传递是封闭的，信息由政府聘用的专门人员采集，自案件受理至审核监督的流程全部由行政权包办，信息只在城市管理部门之间循环流动，城市管理部门集信息的发出者、传递者、接受者于一身。市民本应是管理主体，而现实中却异化为客体；城市管理本身仅是一种手段，应当以实现公众的自我管理为目标，然而，现实中手段却被替换为目标，为了遏制城市失序、提升管理绩效而不断强化行政力量的做法成为了城市管理的常态。“目标替换这一熟悉过程的出现，使本身仅作为手段的价值成为终极价值观。”[8]（P314）政府一元管理的弊端在于管理成本居高不下，“数字化城市管理”中心的设立，软件、硬件设施的采购都需要大量的财政资金，而且每个单元网格均需相应的管理人员。受制于财政不足与编制缺乏的现状，人员配备的数量很难满足管理的需要，于是，大量“临时工”的存在及其引发的暴力执法问题便成为了城市管理中的一大弊病。同时，管理者并未给市民提供足够的参与和利益表达渠道，其诉求无法体现在城市管理过程之中，而管理信息公开的全面性、及时性亦有待提升。由此，一方面，公众的参与权与知情权没有得到足够的尊重，他们对城市问题不太关心，往往不会主动参与管理；另一方面，城市管理因缺乏民主监督而极易为权力恣意、行政腐败提供机会，管理活动陷入“管理—混乱—再管理”的治乱循环之中。

二、“互联网+城市治理”：一种多元共治的新模式

2015年，“互联网+”理念勃兴，并在当年国务院的《政府工作报告》中作为一种产业发展升级的模式被提出；随后，“互联网+”进入公共管理、行政管理的视野，成为推动政府管理体制改革的新路径。“互联网+城市治理”通过对 “数字化城市管理”的扬弃，以融合、开放、平等之互联网为媒介实施城市管理活动，是一种管理体制的根本性变革，能够突破科层制的制度瓶颈，契合了由管理到治理理念转变的现代城市管理特征，形成了一种戈登斯密斯所谓的“行政管理序列更为扁平，行政管理的多元目标更易达成”[9]（P64）的多元共治的新模式。

“互联网+城市治理”意味着管理手段的多元化。“互联网+城市治理”是对城市管理硬件的一次全面升级，除数字化手段之外，物联网、云计算、大数据均被引入其中，尤其是移动互联网技术的接入，使其连接范围扩至最大，实现了由“数字化城市管理”中人与人之间的互联到人与物之间的互联。管理者、社会组织成员、市民均以不同形式存在于“互联网+城市治理”的各个环节中，管理对象的物理特征、空间位置、属性特质等要素均可借助“互联网+”以影像化的方式存储和处理。如此，管理决策的作出、任务的分配处置、行政执法的展开、绩效的监督考核等各个管理环节都契合了高效、精准、低成本的现代管理原则。管理者可以充分利用“互联网+”的技术优势，提高信息收集、分类、加工、处理能力，形成城市管理信息平台。同时，“互联网+城市治理”亦成为打破部门化管理思维的有效方式。多种信息技术的运用，使得各部门的管理流程、办公方式不断升级、优化，突破了部门区隔的连接平台，在不同管理部门之间架构起必要的沟通渠道，形成常态化、智能化、便捷化的协同机制，在分工负责的基础上，实现了管理时空的整体覆盖、管理资源的有效整合、管理行为的协调统一。

“互联网+城市治理”意味着管理主体的多元化。高综合性是城市管理区别于企业管理、社会组织管理等其他类型管理形式的显著特点。“数字化城市管理”职权交叉、范围不清、沟通不畅等诸多问题的症结在于科层制下管理活动仅仅依靠城管部门的孤军奋战，而非多元主体的共同治理。而在“互联网+城市治理”模式下，虽然政府设有专门的城市管理机构专司城市管理工作，但管理信息会通过多个部门进行互联共享。另外，“互联网+城市治理”模式最大程度地消弭了职能分工带来的沟通与整合难题，能够突破部门管理壁垒，构筑起顺畅的联动协调机制，推动管理方式由“一维单网”向“多维互联”、管理体制由“部门一元”向“跨部门多元”的转变。

基于民主政府、服务型政府的现代政治理念，政府公权力的目的在于保障与促进公民权利的实现，城市管理的初衷亦在于城市中“人”的发展与进步，其文化形态应具有人本主义的价值意涵。城市管理事项涉及市民的多种权利与自由，这就决定了市民必须享有参与城市管理的权利及渠道。“在这样一个时代里，如果没有公民的积极参与，政府很难使其行为合法化。”[10]（P59）而且，城市人口规模与流动性的双重增加及人员结构的复杂化，使得个体问题极可能波及更大的群体而成为公共问题，城市管理需要面对不同主体多样化的利益诉求。“城市多元主体的协同治理是城市治理的必然趋势，也是城市治理发展的必然规律。”[11]“互联网+城市治理”追求公共服务的多元供给，行政机关、市场主体、社会部门、市民个人均可成为“线上”及“线下”的管理者，多元主体能够形成竞争关系，市民也因此享有更多的选择。多元主体的参与是“互联网+城市治理”区别于“数字化城市管理”的根本特征，其贯穿了以社会方式化解社会问题的治理理念，通过多重平台的构建，市民及社会组织在城市管理立法、城市行政执法及城市管理监督方面可以获得更为有效的参与途径。

需要强调的是，在“数字化城市管理”中，摊贩经营者、城市流浪者、个体工商户等主体是作为管理客体而存在的，其行为以事件之形式形成数字信息传送至管理部门，管理部门据此作出行政决策，进行行政许可，并对其中的违法行为进行处罚，管理活动即是纯粹的命令-服从活动，表现为一种“权力”关系。而在“互聯网+城市治理”模式下，管理对象则是集主体与客体于一身，其在受到行政行为规制与行政命令约束的同时，也会以主体身份参与城市管理活动。正如西尔登教授所言：“行政权的单方性并不妨碍公民参与行政决定，相反，在现代法治国家，行政机关必须给予权利和利益受影响的公民参与的机会。”[12]（P163）“互联网+城市治理”型构了管理者与管理对象之间对话与协商的平台，基于信任而沟通，进而取得共识。一方面，政府的管理行为表征了双方的共同意志，管理规范的合法性与权威性即会得到保证，管理对象遵循的是“经过同意的法律”，因此，管理立法能够取得实效，行政执法的障碍必然大大减少；另一方面，管理对象的参与权、知情权、监督权得以保障，其对城市管理行为的认同感得以强化，城市管理也会成为一种基于“权利”意识的主动性的自我管理，城市管理的目标、政策、措施亦会向善治之方向发展。

三、 “互联网+城市治理”模式的实现平台

（一）建立“扁平式”的跨部门协作平台

当下的城市管理已然是一种涉及多个部门的“大城管”，负有管理权的政府部门之间需要架构起必要的沟通机制，形成一定的操作规范，在分工负责的基础上，实现管理资源的有效整合和管理行为的协调统一。同时，各个管理部门内部也需要构筑高效的联动协调机制，从决策、执行到监督的整个过程应减少环节、突破障碍从而达成行动一致、整体联动、快速反应的良好效果。“数字化城市管理”的案件处置基本上是城管部门的内部运作流程，案件派遣虽与其他部门发生联系，但也仅仅是单向的过程。在互联网时代，“传统的金字塔、条块分割的层级型结构被扁平化、网络结构模式所取代”[13]，“互联网+城市治理”模式的建构需要在数字化手段基础上，利用互联网的信息传输优势，形成“扁平式”的跨部门协作平台。

首先，建立决策网络联动平台。城市管理决策内容广，涉及部门多，往往需要统筹行政管理资源和社会资源，以解决跨不同行业和部门职能界限的问题，因而，应当融通城市管理部门与其“上游”部门（住房建设、土地规划、食品药品监督等部门）及“下游”部门（城市管网、卫生、环境等部门）之间的内部网络，建立跨部门的网络决策平台。相关部门在进行行政决策时，若决策事项涉及其他部门职权范围，就需要通过网络会议、视频会议等方式进行协商与沟通，统一参与城市管理各部门的思想和认识，以保障决策的科学性與合理性。其次，建立网络信息共享平台，破除“信息孤岛”困境。共享平台应与同一行政级别的横向部门以及跨行政级别的纵向部门之间同时展开，此平台包括信息收集、信息整合、信息处理、信息监控四个子平台，原“数字化城市管理”中案件处置程序内嵌于各个平台之中。不同机关（而非仅是城管部门）分别在各自辖区内收集信息，在有效性检测基础上，根据职能划分进行数据对比、归类、整合之后，通过网络互相派送至相应部门。并且，互联网也应成为城管信息的常态化监控手段，利用摄像头、传感器、移动终端等方式对城市环境、市容市貌、基础设施实施全方位、实时性的监测。最后，建立执法网络协同平台。执法是管理的必然延伸，执法网络协同平台的建设旨在改变执法力量分散、相互推诿、重复执法的问题。执法对象的行为往往属于多个部门的职权范围，而执法活动也是一个前后相继的整体流程，前一环节的执法效果势必会对后一环节带来影响。“城管执法部门要与专业职能部门相互协调配合，形成管理合力，通过协同治理才能从根本上预防和解决城市管理问题。”[14]故此，专门的城市管理执法部门应与其他相关执法部门建立网上执法衔接和反馈制度，“前端”执法部门在就食品药品、建筑工程、车辆通行等事项实施行政许可，对违法行为进行行政处罚时，应及时通过互联渠道告知城管执法机关，以便后续管理，避免“一事多罚”。同时，“后端”执法部门也应对发现的“前端”执法问题进行及时反馈，进而降低因执法欠缺整体考量造成的非必要管理成本。另外，藉由移动互联，城管执法部门可对违法占道、摆摊等即时性行为进行适时处理，对执法“模糊地带”或需要采取联合执法的事项，可通过互联网会议的形式，各部门共同决策、相互配合，进行统一的执法行动。

（二）形成职权分工基础上的综合管理平台

“数字化城市管理”依托城市管理相关部门的职权划分，虽存在分工不清、权限模糊的弊端，但现代公共管理均是藉由部门化的管理而展开的，“互联网+城市治理”模式亦是如此。不过，该模式强调“在细分城市管理职能基础上的‘综合’协调功能和‘大城管’视角”[15]，其职权划分是“根据使命而不是根据分管范围进行组织”的[16]（P90）。在契合行政管理公益性目标的前提下，城市管理职权要综合考虑管理部门的法律定位、机关级别、人员数量以及被管理者的主体类型、空间分布、行为特点等进行划分。具体而言，可依据以下标准：一是职权的法定性。若法律明确规定由某一机关专门行使某项职权，则其他机关不得行使，如环保部门对水污染行为的管理权，交通部门对违章停车行为的管理权等。二是事项的专业性。不同城市管理部门的职权是基于专业性的差异而划分，这些专业性的事项属于该部门的核心业务范围，是该部门得以存在的前提。如销售的食品是否符合法定质量标准的事项即构成了食品药品部门的专业性事项，不能由其他部门行使管理权。三是管理的有效性。在依据前两项标准职权分工仍然难以明确，尤其是随着城市化进程新出现的管理事项或存在管理的模糊地带之时，应当综合考量管理部门的财政状况、人员配备、体制特点，将事项赋予能以最低成本取得最高管理绩效的部门。

另外，在城市人口多元化、城市环境复杂化的当下，突发性的公共事件不断出现，城市管理者需要面对的不仅仅是流动摊贩之类的常态性管理问题，而且包括流行病、台风、火灾等突发性问题，此类问题需要城市管理者具备非常强的应急处理能力。而各自为政的部门化管理存在整合能力不足的问题，当突发性事件出现时，临时成立工作小组是较为常见的处理形式，缺少快速反应与专业处理能力，持续、常效、透明的处理机制尚付阙如。城市管理部门单兵作战的方式使得发生于一点的问题迅速蔓延，由点及面，最终造成巨大的损失。因此，现代化的城市管理模式需要借助互联网的技术优势，实现城市管理的综合化。可以以城管部门行政级别为基点，建立省、市、区（县）三级网络综合管理平台，整合公安、卫生、环境、交通等城市管理相关各部门力量，在信息共享、人员调配、部门决策等方面进行综合管理。在与城市管理密切相关、与群众生产生活密切相关、多头执法扰民问题突出以及执法频率高、专业技术要求适宜的领域，或者应对重大突发公共事件时开展综合执法。

（三）构筑多元化的社会参与平台

“城市的建设必须以人或人力资本为出发点，而不是盲目相信信息技术本身能够自动解决问题和推动地方发展。”[17]城市管理模式革新的根本要义在于激发社会力量参与公共事务的积极性，使得城市管理不再是少数官僚或知识精英的垄断性事务。“互联网+城市治理”模式可以为社会力量参与城市管理提供契机，使得城市管理活动突破时空界限，不再受制于职业、收入、社会地位的差异，企业、社会组织与个人均可以通过网络进行平等沟通与协商。“在这种情势下，人们有平等对话的机会，认可每个派别平等地参加对话的正当性，存在互相谅解的可能性。”[18]（P199-200）藉由互联网平台，以个人利益为出发的表达偏好通过平等、互动式的沟通会变得更为理性，城市管理的“公共意志”得以形成。在互联网时代，城市管理“其权力向度是多元的相互的，而不是单一的和自上而下的” [19] ，“互联网+城市治理”可以创造主体更为广泛、方式更为灵活、成本更为低廉、效果更为显著的社会参与方式。

其一，构筑城市管理信息网络公开平台。目前，城市管理社会参与度不够、效果欠佳的原因之一在于公众获取信息的成本较高，管理者与参与者之间存在信息“鸿沟”，因此，管理者应主动公开信息，改善信息不对称的状况。当前城市管理信息公开制度虽在不断完善，但与《信息公开条例》的要求及社会期许之间仍存在差距。在互联网时代，城市管理信息公开的方式应力求突破传统的政府网站、纸质媒体的形式，充分利用移动互联网、社交工具，开拓多样化的信息公开方式，坚持信息公开的及时性、完整性、可获得性。更为重要的是，信息公开的内容应充分、真实、有效：一是要涉及城市管理法律、法规、政策文件，管理部门的范围、职权、责任等一般性内容；二是要涉及具体的城市管理个案情况，行政执法的依据、执法过程、执法结果、救济渠道等信息。其二，构筑管理决策网络民主协商平台。协商民主具有的平等性、参与性使其克服了传统直接民主、议会民主的诸多弊端而为现代民主政治理论所推崇。“如果将协商民主与网络技术相结合，发展出一种新型民主形态——网络协商民主，则可能真正实现没有官民之别，没有贵贱之分，赋予所有参与者平等的身份。”[20]“互联网+城市治理”模式下，城市管理的目的在于满足人们对于城市生活的物质与精神需要，因而，应突出市民在城市管理中的主体地位，行政机关应允许及鼓励公民参与城市管理决策。在城市管理立法的过程中，应邀请公民在重要议题上参与网络民主协商；在管理政策制定的过程中，应建立利益相关者意见收集的网络渠道，设置不同地域的城市管理网上社区，积极引导当地居民就城市管理政策展开讨论。在事关重要公共利益的决策中实施网络听证制度，以便更好地反映民意。其三，构筑城市管理執法过程网络监督平台。城市管理法治化在很大程度上体现为执法部门依法执法的水平，所以，加强对城管执法的监督，防止暴力执法的发生，是城管法治化的题中应有之意。城市管理部门可基于互联网特别是移动互联网建立执法监督平台，开展自我监督与社会监督。在执法过程中，通过执法实时记录与传输系统，管理部门可对执法过程进行全程监督。同时，在城市管理部门网站、移动客户端、社交软件的公共号等处设置专门的投诉与建议平台，接受市民的举报与建议。管理部门应对收集到的监督信息及时处理、反馈，依法追究相关执法人员责任，并向社会公开处理结果。此外，建立基于“互联网+城市治理”的执法考评机制，在公开考评标准与具体指标内容的基础上，设置线上专家考评、网络市民考评两个模块，使之与机关内部考评相结合，从而形成监督合力，倒逼城管人员依法管理、公正执法。

四、结语

城市，首先是一个地理空间的概念，在本质上，城市空间是由一定质和量的物质构成的哲学范畴。在现象上，城市空间则兼有基础意义与衍生意义，前者表现为地表、地上、地下的城市公共基础服务系统所形成的物理范畴，后者则表现为市民在基础服务系统中聚集并进行经济、政治、文化及社会活动而形成的功能范畴，城市空间“既是社会的产品，又是社会生产关系再生产的场所” [21]。城市管理是一项高度综合性、协同性、参与性的系统工程，这就需要基于相异地域、业务、层级的部门化管理，但同时城市管理应避免成为每个部门都执著于自己利益的“原子主义”管理方式 [22]（P110），各个管理部门之间必须保持足够的信息沟通与有效的资源整合。然而，现行的“数字化城市管理”代表了一种行政权一元的科层制管理模式，显然难以契合现代城市治理的理念。故此，城市管理者应当将“万物互联”的思维嵌入管理活动中，构筑“互联网+城市治理”平台，打破政府部门完全垄断管理职权、管理资源、管理方式的局面，形成部门协同、综合管理、共同参与的现代城市管理格局。

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