农业转移人口市民化政策运行的逻辑起点与理性回归

[摘 要]

中国特色城镇化，政府政策安排是关键因素。新中国成立初期实施的重工业优先发展战略，以城乡二元区隔政策为工具手段，调节着农村农业农民为工业发展提供生产资料供给，由此，城市社会管理系统是排斥农业转移人口的，仅在经济层面接纳，“人的城镇化”被“物的城镇化”取代。新型城镇化时代，必须矫正政策偏差，政策设计要尊重農业转移人口意愿，政策选择要遵循城市发展规律，政策运行要兼顾相关主体利益，充分调动各市民化主体积极性，形成加快推进农业转移人口市民化的合力。

[关键词]城镇化；

农业转移人口；市民化；城乡二元结构；城乡统筹；人的城镇化；物的城镇化

[中图分类号]C912.82

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2018）06-0085-12

[收稿日期]2018-09-03

[基金项目]

国家社科基金一般项目“就地就近城镇化的农民意愿测度、制度供给创新与政策引导研究”（16BRK008）；河南省社科规划项目“河南户籍人口城镇化率加快提高的促进机制研究”（2016BJJ043）；河南省教师教育课程改革研究重点项目“河南农村留守义务教育学生关爱服务体系研究”（2016-JSJYZD-025）。

[作者简介]

丁静（1966-），女，河南罗山人，信阳师范学院马克思主义学院副教授、硕士生导师，主要从事“三农问题”研究。

一、引言

世界城镇化实践表明，农业转移人口市民化是城镇化的核心，城乡收入差异是农业转移人口市民化的内在动力，政府政策支持是农业转移人口市民化的重要支撑，不同体制国家市民化的政策影响程度和作用方式是不同的。在自由市场经济国家，生产要素自由流动，农业转移人口市民化遵循市场规律。但基于社会的多元性，城市不同利益集团对外来人口有抵触情绪（Lipton，1977），政府必须关注外来人口的生存与发展，在社会融合、公共福利、社会成本、劳动市场等领域提供政策支持。中国的城镇化则服从并服务于国家经济社会发展战略，农业人口是否转移以及转移的路径和程度，由国家制度规定并受政策安排制约。在新中国成立初期的工业优先、城市偏向的发展模式下，政策的价值取向仅将农村农业农民看作工业发展和城市繁荣的生产要素提供者，城市社会对待进城就业的农业人口是经济性接纳、社会性排斥，进城农业人口游离于城市社会系统之外，游走在城乡之间，长期处于“半市民化”状态，这已严重影响了我国城镇化进程和现代化步伐，也威胁到和谐社会的构建。

进入新世纪以来，中央政府连续发文要求着力解决农民工市民化问题，党的十八大将以农民工为主体的进城人口（包括转业军人、大学毕业生等）统称为“农业转移人口”。本文研究对象是农业转移人口中的农民工，文中仍称农民工。文件要求以城乡统筹发展思维谋划市民化，并勾勒清晰的任务表，以倒逼机制推进制度改革和政策供给。但市民化推进缓慢，农民工数量有增无减。据统计，2016年全国农民工2.8亿[1]，2017年更是高达2.87亿[2]。况且农民工的背后有6000万留守儿童、4300万留守妇女、4000万留守老人，共4.1亿农村人口处于全家分离状态[3]。偏高的政策预期与低效的市民化实践形成巨大落差，构成当前农业转移人口市民化的现实困境。摆脱困境，还需从政策上探源，系统梳理农业转移人口市民化政策的历史演变，探究政策可能存在的偏差，促进市民化政策回归到本源的功能上来，让农业转移人口市民化政策真正符合城镇化发展的规律。

二、农业转移人口市民化政策运行的逻辑起点

农业转移人口市民化开启于农业人口的就业转移。新中国成立以来的农业人口转移始于建国初期，期间经历了复杂的曲折过程。自新中国成立以来，国家发展战略经历了几次调整，市民化政策也相应地变化，农业转移人口市民化进程演绎着市民化政策的逻辑起点和价值取向。

（一）国民经济恢复时期（1949-1958年），政策的逻辑起点是激发生产要素活力，鼓励人口自由流动

新中国伊始，百废待兴，经济发展是第一要务，必须短期内奠定国民经济的工业基础，这需要劳动力和生产资料供给。为了保证这两个供给，一方面，必须激发劳动力活力，这需要赋予劳动力自由迁徙权。为此，中央政府于1949年和1954年先后通过法律规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”，为劳动力的工业稳定供给奠定了法律基础。另一方面，必须开辟并稳定生产资料的工业供给，唯一的选择是农业，必须创新土地关系，激发土地活力。1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》要求“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”。但是人口自由流动，使得城市工业高工资率吸引了大量农村劳动力，农业生产力被削弱，城市粮食供应趋紧，工业资源约束加大。在“二难”选择下，中央政府连续下达限制和制止农业劳动力流动的一系列指令，如《关于继续贯彻“劝止农民盲目流入城市”的指示》（内务部、劳动部，1954年），《关于建立户口登记制度的指示》（国务院，1955年），《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》（国务院，1957年），《关于制止农村人口盲目外流的指示》（中共中央、国务院，1957年）等。从政策话语看，对“农民盲目流动”的定性，“劝止”“防止”的政策工具手段使用效果不明显，出台“制止农村人口盲目外流”的强制性规定成为必然。至此，新中国成立以来的第一次农民市民化运动宣告结束。

（二）城市优先发展时期（1958-1978年），政策的逻辑起点是保护城市和工业优先发展，禁止农业人口流动

随着我国重工业优先发展战略的展开，需要农村农业农民为资本密集型的重工业提供源源不断的资金流和物质流，维持城镇人口的低工资和低消费，这需要一系列制度安排。1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》确立了全国户口登记制度，将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍；同时规定了控制人口迁徙的两项基本制度：户口迁移的事先审批制度和凭证落户制度，目的是“既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流”。 城乡有别的户籍管理制度与“政社合一”的人民公社制度、统购统销的农产品供给制度相结合，将农村人口挡在城市户籍墙外，实现与农村土地的稳定结合，为城市繁荣和工业发展提供源源不断的农业剩余；为城市人口交通和就业环境的宽松创造条件。由此，轻工业和第三产业发展的入口被堵住了，单一的经济结构被固化了，城镇化滞后于工业化的态势形成并被制度化了。

（三）改革开放初期（1978-2002年），政策的逻辑起点是调整生产关系和经济结构，限制农业人口区域性流动，允许就地市民化

农村经济体制改革拉开了中国改革的序幕，家庭联产承包经营责任制的普遍推行，打破了农村人民公社集体劳动管理体制，农户在获得土地经营自主权的同时，获得了在農业劳动之外寻求就业和收入的权利，因而劳动生产率极大提高，农业劳动力剩余凸显。沿海经济特区的快速发展和城市经济体制改革，解决了农业剩余劳动力的出口问题，形成了我国人口迁徙史上蔚为壮观的“东南飞”现象。农业劳动力大量外流，削弱了农业发展，为了将农业人口限定在农村，1984年3月1日，党和政府决定“将社队企业名称改为乡镇企业”，为农业人口就地转移打开了通道。在此后的20年间，小城镇战略是我国城镇化的基本方略，党的十五届三中全会明确“发展小城镇，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动”。但在实践层面，小城镇重管理轻发展，虽然户籍制度改革全面到位，允许符合一定条件的本辖区农业户口转为城镇户口，并享有与原城镇居民同等的权利，但小城镇产业发展止步不前，吸纳劳动力的能力不足，没能挡住农业人口向大中城市进军的步伐。在限制农业人口向大中城市流动的政策框架内，城市政府对外来人口采取二元就业和人口管控办法，造成了城乡二元结构和中国新的社会阶层——农民工，“半市民化”格局由此形成。

（四）城乡统筹发展时期（2002年至今），政策的逻辑起点是以人为本，鼓励农业人口有序市民化

解决农民工问题，应有“统筹发展”思维。纠正市民化政策偏差，应以“统筹发展”思维解决农民工问题。进入新世纪， “两个反哺”条件已成熟。2002年党的十六大适时提出“统筹发展”战略思想，解决好“三农”问题，尤其是“农民工”问题成为重中之重。解决的思路是理清并处理好二个问题：农民工是谁？要到哪里去？

农民工是谁？涉及农民工的身份定性。2004年中央1号文件明确指出“进城就业的农民工已经是产业工人的重要组成部分”，农民工工人阶级主体地位的确立，标志着农民工实现了职业身份的转换。为了彻底撕掉农民工标签，党的十八大将以农民工为主体的进城就业人口统称为“农业转移人口”。农民工的产业工人定性，带来了管理政策的变革，政府逐步取消了对农民工就业的不合理限制和不合理收费，逐步建立起城乡统一的劳动力市场，为农民工有尊严地进入城市开辟了通道。

农民工要到哪里去？党的十八届三中全会提出“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。这要求农民工职业转换与身份转变的同步。但在城乡二元户籍制度框架内进行的市民化改革，农民工的职业身份转换并不能直接带来其作为产业工人应享有的劳动就业、职业培训、社会保障等权益，所以，首要的是要进行关键领域的户籍制度改革，取消农业户口与非农业户口性质区分，转换户籍制度的福利功能为人口登记管理功能。但农民工基数大，一步到位的市民化难以实现，所以，可以考虑按照自愿、分类、有序的原则来有序推进，优先解决存量，有序引导增量，这一战略安排理性且现实。至此，农民工市民化政策才真正回归到了本源功能上来。

可见，中国的农业转移人口市民化与国家政策演变息息相关。长期以来市民化政策的经济偏好和城市偏向，将本源意义上的农业转移人口市民化过程（即农民非农化和农民市民化的同步转化过程），复杂化为两个进程，即：农民非农化为农民工和农民工市民化的先后转化过程。这不仅延长了市民化过程，也加大了市民化难度。虽然城镇化战略最终转变到了以人为本的轨道上来，但制度改革的渐进性和政策过程的偏差性，导致了农业转移人口市民化政策预期与现实市民化实践的巨大落差。

三、农业转移人口市民化政策的偏差

政策是国家政权机关为实现一定的奋斗目标而采取的具体措施。静态看，政策由三大要素构成：政策主体、政策客体、政策工具。政策主体是在政策制定和实施阶段对政策目标施加影响的人；政策客体是政策发生作用的对象；政策工具就是达成政策目标的手段。动态看，政策是一个过程，是围绕政策目标而进行的政策设计和政策实施过程。那么，农业转移人口市民化政策是政府为促进农业转移人口市民化而提出的具体措施[4]（P5），政策的设计主体是中央政府，实施主体是地方政府。我国的市民化实践表明，政策是“影响农民工流动的主要原因，也是制约市民化过程实现的一个极为重要的限制性因子”[5]（P10）。受人的认知能力或有限理性约束，市民化政策的设计与执行难免会发生偏差。

（一）政策设计偏差

1.市民化政策的价值取向功利化

理念是政策的先导，政策设计主体的政策理念决定政策设计的价值取向。改革开放后，现代化国家的发展表象启发着决策者的现代化思维，认为现代化是工业化和城镇化，是现代工业体系构建、城市群林立的过程，是机器排挤工人、城市兼并农村的过程。这种“见物不见人”的现代化理念，强化了资本、土地等生产要素的稀缺性、重要性，“人的城镇化”被异化为“物的城镇化”。城市政府热衷于土地城镇化带来的红利，“土地城镇化”也放大了城市政府的政绩观。城市经济发展需要调节着农村劳动力的流向和规模。当城市经济发展对劳动力需求扩大时，就以就业促进政策吸引农村劳动力进城务工；当城市经济发展对劳动力需求缩小时，就以就业紧缩政策排挤出农村劳动力。农村劳动力成为城市劳动力市场的“蓄水池”，如1997年的亚洲金融危机爆发，为了缓解城市的就业压力，采取的遣返农民工政策；1998年的“民工潮”爆发，为了维护城市的社会秩序，政府采取的适度限制农民工流入城市政策；2003年的“非典疫情”蔓延，为了城市的健康，采取的遣返农民工政策；2004年的“民工荒”严重，为了弥补城市的用工缺口，采取的回引农民工政策。总之，政策聚焦于农业人口转移渠道的通畅与否和劳动力要素功能发挥程度，其市民化需求被忽略了。

2.市民化政策的滞后性

在追求经济效益的政策价值观指导下，市民化政策缺乏前瞻性，滞后于农业转移人口市民化实践。按世界城镇化发展规律，农业转移人口市民化必经相互联系的三个环节：退出农村、进入城市、融入城市。在“市场主导型”城镇化模式下，农业转移人口进入城市之时就是其脱离农村之日，市民化是彻底的、坚决的。而我国“政府主导型”的城镇化在城乡二元社会制度框架内进行，农村劳动力是“带泥”进城的，农村退出环节在融入城市完成之后。

问题的关键在于农业转移人口离农之时，应以农村土地制度改革为核心，一次性割断与农村的天然联系。随着改革开放的发展，农村土地制度改革的红利几近耗尽，而农村人口进城务工定居的热情也一度高涨。假如农村土地制度改革及时，尤其是产权制度改革，支持农业人口依法自愿有偿转让土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，提高农业人口财产性收入，增强市民化能力，我国就不会衍生出临时工、盲目流入城市的农民、外来务工人员、农民工等新的阶层，“半市民化”就不复存在。及至新型城镇化阶段，各种优农惠农政策福利、土地收益预期攀升、美丽乡村前景诱人，等等，农业转移人口的“离农”意识逐渐淡化，造成了现在愿进城不愿不落户的难题。

3.市民化政策的整体布局碎片化

我国农业转移人口市民化推进艰难，城乡二元制度区隔是主因。长期以来，在消除城乡差别的改革思路上，多以户籍制度改革为手段，试图通过户籍改革来一次性解决农民工的差别待遇[6]（P9），这种单兵突击式的改革非但没有打破原有城乡二元结构状况，反而演变成新的城乡三元结构，究其原因，关键是政策不配套，或户籍制度改革与配套政策之间缺乏联动机制。国务院发展研究中心经过全面调查，认为农民工市民化政策存在“平等的城乡就业和分配制度尚未形成，社会保障发展水平不高，住房没有保障，农民工子女教育问题仍未彻底解决，社会参与程度低，户籍制度实质进展不大”等问题[7]。因为农民工市民化实质是职业转移、身份转换、素质提升、观念转变的集合体，需要制定基于素质市民化的教育培训等政策；基于观念市民化的社区管理、城市融合等政策。政策碎片化导致农业转移人口的公民身份与公民权利不统一，农民工在城市仅作为经济人存在，而非社会人存在，仅有劳动和获取报酬的经济权利，政治权利则在农村。而在农村的政治权利又因务工地域、时间、成本等因素，农民工多选择放弃。农民工是市民化的主体，政策制定如果没有农民工的参与和意见表达，政策目标偏差就不可避免。

（二）政策执行偏差

1.政策执行理念偏差

政策执行是政策运行的重要环节，是政策目标实现的重要途徑。作为政策制定主体的中央政府，着眼于社会宏观层面设计政策目标；作为政策执行主体的地方政府，立足于本辖区经济社会发展规划和居民利益，在履行推进市民化职责时，会依据“成本—收益”分析而选择性执行，通常会作出两种选择：一种是选择性执行。执行上级政策有利时，是积极的；反之，则是消极的。另一种是创造性执行。对上级政策认真筛选、再制定对本届政府、本辖区居民有利的政策。这两种方式都会导致政策在落实中被层层肢解。

进一步分析可以看出，导致政策执行偏差的深层原因在于财政分权体制不完善，地方政府财权与事权不对称，所以政府会选择性作为。由于地方财政收入来自本地经济发展和土地出让，所以政府会专注于投资经济效益高、见效快的生产性基础工程，热衷于土地城镇化带来的红利，而对与农业转移人口市民化息息相关的生活性基础工程和基本公共服务供给则没有兴趣。再加上现行干部考核体制，诱导其追求有限任期内的显著政绩，导致地方政府行为经济化、经济行为短期化，避免市民化改革触碰原有户籍居民利益，因为各地政府按户籍人口来提供公共服务[8]（P4），要金杯银杯和户籍居民的口碑。

2.政策执行方式偏差

政策执行是政策目标的实现过程，是主观见之于客观的活动，既要结合农业转移人口市民化意愿与能力，合理引导，有序推进；又要结合市民化实践，进行由下而上的政策反馈与调整。

现实版的市民化政策执行方式简单，习惯于传统的行政管理思维，表现为政策执行的选择性。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》要求到2020年完成1亿农业转移人口市民化的目标任务，并要严格控制特大城市人口规模。如何严控？各大城市都毫无例外地选择“积分制”作为“严格控制”的政策工具。“积分制”虽为“优先解决存量”提供了成功探索，但看似公平，实则不公平，因为积分制其实仍然是政策执行的选择性，体现在计分的选择性上，分值分为两部分：一是劳动力年龄、技能、文化等的限定，是依据城市发展需要设立的；二是投资、纳税等的要求，是依据农业转移人口对城市社会的贡献程度设立的。通过积分制的选择性过滤，优质劳动力能够市民化，普通农民工则被淘汰了。这种由行政手段安排的市民化，不符合城市发展规律。积分制不利于户籍制度改革，反而固化了镶嵌于户籍墙中的社会福利功能，造成农业转移人口内部的分化，加剧了社会分割，无形之中加大了社会摩擦，提高了社会运行成本[9]。

四、农业转移人口市民化政策的回归

市民化政策应回归到本源功能上，为农业转移人口市民化实现地域、职业、身份等的转换创造条件，为新市民的融合、发展营造环境，这就要求市民化政策必须尊重农业转移人口意愿和城市发展规律，兼顾相关主体利益，调动各方面积极性。

（一）政策设计尊重农业转移人口意愿

农民工市民化主体是农民工，不是其他的相关主体，市民化政策既不能从设计者的主观偏好出发，也不能从研究者的理论假设出发，还不能从“老市民”的本位利益出发，而必须从农业转移人口的市民化意愿出发，政策设计应更多地关注与保障农民工生存权和发展权。按照“自愿”原则，不设定数量任务指标，否则有“被市民化”的错觉；不设置素质贡献门槛，否则有“一市二民”的歧视感。“城市，让生活更美好”，这种美好不仅是物质的富足，更是公平、公正、包容、和谐的人文情怀。城市的内在魅力吸引人口自然富聚到城市，市民化应成为农业人口自我选择的结果。为加快农民工的市民化选择，政策设计主体应该多元化，由中央政府主导，并广泛吸纳农民工及其它相关主体参与其中，这是增强政策科学性、防止政策偏差的根本途径，也是调动各主体市民化积极性的重要保证。

（二）政策选择遵循城市发展规律

城市发展有其自身规律，是个自然历史过程，是人口和产业的富聚过程，二者相辅相成。城镇化要依据人口规模和产业结构、资源和环境承载力合理布局，以城市群为主体形态，东中西部城市联动发展，突出中心城市的辐射带动作用，强化大中小城市协同发展，既要防止造城运动，也要防止“贫民窟”出现。改革开放初期的很长一段时间，我国一直推行“小城镇发展战略”，目的是截留大量农村转移人口，这严重违背了城市发展规律。其根源在于单一的小城镇布局，加上产业同质低效，城镇空间狭小，无法容纳井喷式的人口转移，导致就地就近市民化“浅尝辄止”。因此，城市发展应立足自身优势，以产业吸引人、留住人，而非“积分制”“人才战”。小城市（镇）承接大城市的产业梯次转移，增强吸纳人口的能力，加强内涵建设，打造特色城（镇）、绿色城（镇），以优质服务和优美环境吸引人、留住人，将成为农民工市民化的主要渠道。

（三）政策运行兼顾相关主体利益

农民工市民化涉及中央政府、流入地政府、流出地政府、用工单位、农民工、城镇居民等相关利益主体，市民化政策无论是制定环节还是执行环节，都必须兼顾相关主体利益，寻求最大公约数，才能调动各主体积极性。

1.中央政府兼顾地方政府利益，权责利相匹配

中央政府“强化地方政府尤其是人口流入地政府的主体责任”[10]，作为市民化政策执行主体的城市政府，需要解决的农民工市民化问题，其实是“人、钱、地”的问题，这是相关主体联系与冲突的“纽”和“扣”。“人”往哪里去？“钱和地”从哪里来？“人”是市民化的主体，需要解决的问题是农民到新市民的权利再分配，包括就业、住房、教育、社保等权益，权益的实现涉及“钱和地”的配套问题，即市民化成本，包括公共成本和私人成本。公共成本是政府和用人单位为市民化承担的成本，私人成本是由农民个人承担的费用。中国社科院发布的2013年《城市蓝皮书》数据显示，我国农业转移人口市民化的人均公共成本为13.1万元/人。围绕巨大的公共成本分担，相关主体一直存在博弈，在做大进城农业人口公共服务“蛋糕”中，都力争分担最小份额。以户籍制度为核心的市民化改革，无疑会增加流入地政府的财政负担。这就需要深化财税体制改革，建立合理的公共服务分担机制，如建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，支持流入地政府用于外来人口的公共服务供给，建立农业转移人口市民化与土地指标挂钩机制，调剂流出地与流入地的土地余缺，支持流入地政府用于生产发展、住房建设。只有实现了人、钱、地相匹配，才能调动流入地政府落实市民化政策的积极性。同时还要完善干部考核体制，摒弃唯GDP政绩观，创新评价方式，增加外来人口参评比例，促进流入地政府树立新型政绩观。

2.地方政府之间协同配合，责任共担，互利共赢

长期以来，我国社会管理的属地原则造成了各行政区划保护主义盛行，这给农业转移人口市民化带来了严重障碍。戴维·伊斯顿认为，现实社会存在各种不同的利益群体，其利益之间的差别常常会发生矛盾和冲突，政府必须以公共政策对社会价值进行权威性分配，以平衡各种利益主体之间的矛盾和冲突，实现社会稳定。农业转移人口市民化过程，其实就是利益不断分化的过程，市民化政策在于平抑不同利益主体间的矛盾和冲突，或称为博弈，因为这种博弈贯穿于市民化全过程。

进入城市环节的利益之争是教育培训。就业技能是农民工进入城市的关键要素，是敲门砖。就业前期的教育培训，责任主体是流出地政府，但培训后的农村劳动力都会选择外出务工，农村成为劳动力的输送地，丧失了教育培训的积极性。城市政府习惯于“人口红利”思维，加之农民工流动性大的特点，所以，政府通常对企业“竭泽而鱼”式的使用农民工听之任之，使农民工陷入“低收入—低技能”的恶性循环，甚至最终将随着产业升级换代而被淘汰。因此，必须加快推行终身职业技能培训制度，建立“钱随人走”的衔接机制，农民工走到哪里培训就在哪里，实现培训的无缝对接，以造就数以亿计的高素质劳动者。这样，“积分制”“人才战”自然失色。

融入城市环节的利益之争是社会保障。社会保障是社会的稳定器和安全阀。困扰农民工的是社会保障基金的缴纳和转移接续问题，企业出于自我保全，会尽量回避、拖延农民工社会保障基金的缴纳；此外，还有社保基金的转移接续涉及流出地与流入地政府之间的利益保护。本地区提供给劳动者的统筹部分都不希望被转出，农民工能转出的多是个人账户部分，这就造成了农民工流出、流入地政府间责任的不公平分担。因此，各地方政府必须摒弃狭隘的地方主义，增强全局意识，劳动力是社会发展的共同财富，彼此应协同配合，责任共担，完善城乡统筹的社会保障制度和自由转移接续机制，才能实现人口自由迁徙。

退出农村环节的利益之争是土地。是否切断与农村土地的天然聯系是衡量市民化程度的根本标志。农村基层政府热衷于土地的开发利用，皆因高利润；冷淡于土地流转，皆因矛盾多；排斥于农业人口市民化后的土地转出，皆因无收益。城市政府因“土地难求”，弱化了城镇化动力。增强城市政府的市民化决心，必须构建户籍管理创新与土地制度改革的衔接机制，实现“地随人走”。这对省内转移较易实现，而省际转移则难度大，需要流出地政府与流入地政府协同合作，甚或中央政府出面，构建合理的人地衔接机制，共同担负市民化职责。

3.流入地政府协调好外来人口与本地居民的关系

市民化进程中，会普遍存在外来人口与本地居民的矛盾与冲突，矛盾的缘起是本地居民认为外来人口分割了公共服务“蛋糕”。城市政府应秉持公平、公正原则，引导本地居民包容性接纳外来人口，阐明城市的今天凝聚着农业转移人口的智慧和汗水。但仅仅是精神层面的引导与要求还不足以消弭二者之间的隔膜与冲突，关键是城市居民利益不能受损，而简单地要求城乡人口公共服务均等化，短期内又难以实现。因此，可探索渐进式赋予外来人口平等分享城市公共服务权益的办法，以居住证为载体的公共服务供给机制是有益尝试。但最根本的是要加快产业发展，做大公共服务“蛋糕”，在保证农业转移人口获得城市公共服务权益的同时，不降低甚至提高本地居民公共服务水平，这是外来人口与本地居民之间关系和谐的重要保证。

（四）市民化政策优化组合与配套运行

学者们的普遍共识，大量农业转移人口进城落户，并不仅仅是户籍所在地的一纸变更，其背后更承载着保障和改善民生的重大使命[11]。农业转移人口市民化是以身份转变为主体的就业、住房、教育、医疗、养老等系列权益变化。因此，市民化政策就不是单一的户籍政策，而是户籍政策为主、配套政策协调运行的政策体系。我国农民工量大、各地区发展不平衡的现实国情，注定了农民工市民化将是个长期的过程，这就要求市民化政策必须与时俱进，随着客观现实的变化而变化，注重政策制定、落实、监测、检查、评价、反馈、调整的良性循环，才能保证政策的科学性、客观性和全面性。

参考文献：

[1]人社部.农民工已超2.8亿 将推进农民工市民化[EB/OL].人民网，2017-03-14.

[2]人社部.2017年全国农民工总量达到2.87亿[EB/OL].人民网，2018-04-13.

[3]郑新立.城乡一体化是最大的新动能[N].学习时报，2016-12-24.

[4]王竹林，吕俊涛.农民工市民化政策演进的实质和路径选择[J].农业经济与管理，2014，（4）.

[5]刘小年.农民工政策的阶段新论——兼与胡鞍钢教授商榷[J].探索与争鸣，2006，（3）.

[6]国务院发展研究中心课题组.农民工市民化进程的总体態势与战略取向[J].改革，2011，（5）.

[7]国务院发展研究中心课题组.农民工市民化： 制度创新与顶层设计[M].北京：中国发展出版社，2011.

[8]吕炜.农业转移人口市民化研究——财政约束与体制约束视角[J].财政问题研究，2014，（5）.

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高飞，冯冠华，张家平.公平视域下我国农民工市民化政策的偏差与矫正[J].赤峰学院学报（自然科学版），2014，（2）.

[10] 国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知（国发[2016]44号）[Z].2016-08-05.

[11] 王玥，温济聪，张雪.政府工作报告提出 加快农业转移人口市民化：这1300万人今年如何进城[N].经济日报，2018-03-07.